تعتبر هيئة الخبراء الذراع أو الجهاز الاستشاري القانوني لمجلس الوزراء. وتتمثل اختصاصها في: دراسة الأنظمة، وإعداد مشروعات الأوامر والمراسيم والقرارات، ومراجعة الاتفاقيات الدولية، والمُعاملات التي تتضمن وضع قواعد عامة، أو التي تهم أكثر من جهة حكومية، ومُناقشة الحسابات الختامية لجميع الأجهزة، وجميع ما يُحال إليها من معاملات تتطلب رأيا نظاميا من المقام السامي أو مجلس الوزراء أو المجالس العُليا. ويمتازُ العمل في الهيئة بالدقة، وورش العمل لمُراجعة كل مُعاملة، والاجتماع مع الجهات ذات العلاقة لأخذ المرئيات والدراسات والاستماع لوجهات النظر، والتوفيق بينها، وصياغة جميع ذلك صياغة تشريعية، جامعة مانعة دقيقة. وتجدر الإشارة إلى أن سمو ولي العهد صاحب السمو الملكي الأمير/ محمد بن سلمان قد بدأ حياته العملية مُستشاراً بالهيئة، من عام 2007م حتى 2009م، ثم استمر مُستشاراً غير متفرغ حتى 2013م، حفظ الله سموه في جميع خطواته ومسيرته في بناء الوطن.

يرأس الهيئة حالياً معالي الأستاذ/ محمد بن سليمان العجاجي، ونائبه معالي الدكتور/ عمرو بن إبراهيم رجب، وقد تعاقبَ على رئاسة الهيئة في مشوار سنوات عطائها، كوكبة من رجالات الدولة وأعمدتها القوية، أذكرُ منهم:

معالي الدكاترة/ مطلب بن عبد الله النفيسة، ومحمد بن حسن الجبر، وعصام بن سعد بن سعيد، تشرفتُ بالتتلمذِ على أياديهم، والارتواء من حكمتهم وعطائهم الفيّاض.

إحصائيات الهيئة:

نظراً لآلية إصدار التشريع وما تحتاجه دورتها من مراجعة دقيقة مُتأنية، يشترك فيها العديد من الجهات الحكومية، وورش المُراجعة، فإن العبرة في إنجاز الهيئة ليس في الكم، وإنما بجودة المُخرجات وإتقانها، ومع ذلك فقد واكب الرؤية وما تشهده المرحلة من تطوير شامل في جميع الأوجه، زيادة ملحوظة في عدد مشروعات الأنظمة وتعديلاتها، وللقارئ أن يعلم أنه في عام 1435هـ فإن عدد مشروعات الأنظمة والتعديلات كانت (33)، في حين أنها قفزت في عام 1437هـ إلى (280)

(راجع في ذلك التقارير الإحصائية على موقع هيئة الخبراء).

1-أدوات إصدار التشريعات والأوامر والقرارات:

يحسن الإشارة إلى أنها تتمثل بأربع أدوات نظامية، هي: الأمر الملكي، والمرسوم الملكي، وقرار مجلس الوزراء، والأمر السامي، وأبرز الفروقات بينها الآتي:

سمات المرحلة:

1-سمة التنوع في شتى الموضوعات، والشمولية:

باستقراء الأنظمة والتنظيمات الصادرة في عام 1442هـ، وما صدر حتى نهاية ربيع الأول في عام 1443هـ، نجد التنوع والتكامل والإبداع، في موضوعات التشريع.

ومن أمثلة التنوع:

أ‌-في المجال القضائي:

نظام التنفيذ أمام ديوان المظالم، ونظام التكاليف القضائية.

ب‌-في المجال المالي والتجاري:

أنظمة التخصيص، ومكافحة التستر، والبنك المركزي السعودي، ونظام المدفوعات وخدماتها.

ت‌-في المجال الإداري وتطوير المناطق:

تنظيم الهيئة الملكية لمحافظة العلا، وتنظيم الهيئة العامة لعقارات الدولة.

ث‌-في المجال الصحي:

تنظيم المركز السعودي لسلامة المرضى، ونظام الأجهزة والمستلزمات الطبية.

ج‌-في تعزيز الأداء ومكافحة الفساد:

نظام الانضباط الوظيفي.

ح‌-في المجال البيئي:

نظام إدارة النفايات، ونظام الأرصاد.

خ‌-في المجال الاجتماعي:

نظام مكافحة التسول، ونظام التبرع بالأعضاء البشرية، وتنظيم إعانة البحث عن عمل.

د‌-في المجال الثقافي: نظام صندوق التنمية الثقافي، وتنظيم مجمع الملك سلمان للغة العربية.

ذ‌-في المجال الرياضي:

تنظيم نادي سباقات الخيل.

ر‌-في المجال السياحي:

تنظيم وزارة السياحة، وتنظيم مجلس التنمية السياحي.

إلى بقية المجالات، بحسب ما يظهر من المرفق المُتضمن ما صدر من أنظمة وتنظيمات خلال العامين الحالي والسابق، وباستقرائها نجد التنوع، كما نجد الإبداع في الفكرة ومواكبة أحدث التطورات العالمية، مثال ذلك: نظام صندوق التنمية الثقافي.

وأُشير إلى أنه باستقراء إحصائيات الأنظمة لسنوات خالية، نجد أن غالبيتها تتمركز في المجالات المالية والاقتصادية، ولم نجد الكثير من التنظيمات والأنظمة في المجالات الثقافية والاجتماعية، رغم أهميتها.

أما في مرحلتنا فنجد أن من سماتها التنوع، وإن كان من توصية فأهمية عدم إغفال رفاهية المواطن والتطور الاجتماعي، والحاجة لتغطية جميع ذلك.

تحقيق الشمولية:

واكبتْ المملكة تطورات البيئة الاستثمارية والتجارية ونحوها، وسنّت لها الأنظمة، في حين لم يكن لديها تقنين شمولي يُغطي النواحي الأساسية المُختلفة، ومثال ذلك: (نظام التعاملات الإلكترونية) الصادر في عام 1428هـ ( ) وهو ينظم العديد من جوانب التزامات عقود البيع والشراء متى ما كانت إلكترونية، في حين لا يوجد في المملكة نظام يُنظم البيع والشراء بصفة عامة.

ومن هنا جاءت أهمية سنّ المنظومة المُتكاملة الشاملة، لتُغطي جميع جوانب التعاملات، وهو توجه المملكة الحالي في استصدار منظومة التشريعات المُتخصصة، وأبرزها ما أعلن عنه سمو سيدي ولي العهد- حفظه الله- عن استصدار أربعة أنظمة موحدة شاملة، هي:

نظام الأحوال الشخصية، ونظام المعاملات المدنية، والنظام الجزائي للعقوبات التعزيرية، ونظام الإثبات.

2-سمة إنشاء الأجهزة، وصدور التنظيمات:

باستقراء إحصائيات ما صدر من أنظمة وتنظيمات في عام 1442هـ، نجد صدور (15) نظاماً، و (21) تنظيماً.

أما في الأشهر الثلاثة الأولى من عام 1443هـ، فإنه قد صدر (9) أنظمة، وتنظيمان.

والسمة هي الازدياد الملحوظ في أعداد التنظيمات الصادرة.

ويجدر هنا التعريف بالفرق بين النظام والتنظيم:

-النظام:

يُعالج الأحكام الموضوعية، وله دورة إجرائية، منها مراجعته من مجلس الشورى ودراسته، وصدوره بمرسوم ملكي.

-التنظيم:

فهو نظام للجهة الإدارية، يُنظم اختصاصها، ومجلس إدارتها، ومهام الجهاز والرقابة عليه، وهو لا يتضمن عقوبات أو التزامات أو حقوقا على المواطنين، بينما يتضمن حقوق وصلاحيات الجهاز الإداري، ويختص بصدوره مجلس الوزراء، ويصدر بقرار منه، استناداً للفقرة (2) من المادة (24) من نظام مجلس الوزراء، لكون المجلس هو المُختص في إحداث وترتيب المصالح العامة.

ونُشير هنا إلى سمتيْن:

الأولى: تنظيم الأجهزة القائمة:

وذلك أن غالب الوزارات في سنواتها التي خلتْ لم يكن لها تنظيم، ولعلّ من التنظيمات القليلة السابقة هو تنظيم وزارة التجارة، وبعدها جاء تنظيم هيئة السوق المالية، بينما نجد السمة المُعاصرة أنه في عام 1442هـ فقط صدر (21) تنظيماً، لوزارات الاستثمار، والسياحة، والرياضة، والهيئة العامة لعقارات الدولة، وهيئة تنظيم المياه والكهرباء، وهكذا، بحسب الجدول المرفق.

والثانية: استحداث الأجهزة الجديدة:

والتي تُعالج الشارد والوارد، مثال ذلك: تنظيم المركز الوطني لتنمية القطاع غير الربحي، وتنظيم هيئة الحكومة الرقمية، وتنظيم مجمع الملك سلمان للغة العربية، وتنظيم مجلس التنمية السياحي، وتنظيم المركز الوطني لسلامة المرضى، وتنظيم هيئة كفاءة الإنفاق والمشروعات الحكومية.

3-سمة السرعة في الإنجاز:

تستغرق دورة التشريع من تاريخ بدء الجهة بدراسة مشروع النظام، مروراً بهيئة الخبراء بمجلس الوزراء، ومجلس الشورى، ومجلس الوزراء لاحقاً، وحتى صدوره مدداً تزيد في مُتوسطها على أربع سنوات، بحسب دراسة (المنظومة التشريعية ذات العلاقة بالتنمية الاقتصادية) الصادرة عن منتدى الرياض الاقتصادي في دورته الثامنة، في عام 2017م، بينما تؤكد القيادة في توجيهاتها للوزارات ولهيئة الخبراء على الإسراع في إصدار الأنظمة، وكثيراً ما يتضمن التوجيه من المقام السامي تحديدَ مُدداً زمنية على الجهة التشريعية ألّا تتجاوزها لإنجاز المُعاملة أو الدراسة، مثال ذلك ألّا تزيد على ستة أشهر، بل إن بعضها جاء التوجيه بألا تزيد على ثلاثة أشهر، ولا يخفى أن الفكرة إذا نوقشت وهي حية بالجدية اللازمة، يُساهم ذلك في تكامل دراسة موضوعها ووحدته، ونضوجه سريعاً.

ولقد ساهمتْ في ذلك عدة أسباب، منها:

أ‌-مدة عمل الموظف:

ارتبط العمل الحكومي الوظيفي سابقاً بمدة أوقات دوام الموظف للساعة الثانية والنصف ظهراً، في حين أن موظفي قطاعات الدولة الحيوية اليوم، ومنها هيئة الخبراء، يعملون بعطاء حتى الساعة الخامسة والسادسة مساءً، بل إن زملاء لنا في إدارات المقام السامي يعملون حتى مُنتصف الليل، والجهاز عبارة عن خلية عمل، مما ساهم في تكثيف الإنتاج وسرعته، وأصبح لدى الجهاز مواعيد مُحددة للموظفين لإتمام العمل.

ب‌-تغير الثقافة:

إذ سمة ثقافة موظفي الجهاز الحيوية، وتحمل المسؤولية، والخضوع للرقابة والمُساءلة، مما أعطى الزملاء روحاً وثقافة ودماً جديداً للتعامل مع المُعاملات وسرعة إنجازها، بعيداً عن البيروقراطية، التي لم تخلُ منها المرحلة السابقة، ويحرص المسؤولون حالياً على تفاديها.

ت‌-أتمتة الجهاز:

تُعنى أجهزتنا الحكومية -بفضل الله- بأتمتة إجراءاتها وأعمالها، مما ساهم في أن تكون المعاملة تحت نظر ومشاركة المسؤول ومراقبته، وتسهيل الحصول على المعلومة بين المُستشارين، وتعزيز ثقافة التشاور والتدارس بينهم، بعيداً عن إضاعة الوقت في المراسلات الإدارية، أو خشية ضياع المعاملات، وللإحاطة فإن حاسوباً لدى هيئة الخبراء يحسب على الموظف مدة بقاء المُعاملة تحت نظره، ولدى الموظف أهداف ومؤشر أداء، يُساهم في سرعة الإنجاز بعيداً عن الترف والتكاسل، في خير مثال لأجهزتنا الحكومية.

وجميع ما سبق، ساهمَ في جودة مُخرجات الأنظمة والتنظيمات والتشريعات والقرارات والمراسيم، وسرعته.

4-سمة المُشاركة بمرئيات العموم، والمُستهدفين بتطبيق النظام، وإشراك القطاع الخاص:

إن جميع الجهات بما فيهم هيئة الخبراء، مُلزمة بنشر مسودة التشريع للعموم، ومُلزمة بالرد على ملحوظاتهم، ومُلزمة بمشاورة المعنيين بتطبيق النظام.

نص على ذلك قرار مجلس الوزراء رقم (713) في 30/11/1438هـ، وهو القرار الذي نظم آلية إصدار التشريعات وضوابطها.

وإن كان من توصية: فهي بتفعيل هذا القرار قدر الإمكان، بحيث تؤخذ مرئيات العموم ليس فقط في المرحلة الأخيرة من إعداد التشريع، وإنما أخذها بجدية وفاعلية مؤثرة في جميع مراحل دراسته وحتى صدوره، مع الاستماع للمعنيين بتطبيق النظام، والاستفادة من خبراتهم ومعوقات العمل وإشكاليات الواقع، لترسية منظومة مُتكاملة بين المسؤول والمواطن، وبين الجهاز والتعليمات من جهة والمُخاطبين منها من جهة أخرى.

5-الدعوة للمُشاركة في اقتراح الأنظمة والرأي فيها:

إن صياغة الأنظمة واقتراحها، هي من اختصاص مجلس الوزراء، والوزارات، ولمجلس الشورى، حيث عُدّلت المادة (23) من نظامه، ليكون لمجلس الشورى اقتراح أي مشروع نظام جديد، أو تعديل نظام، وعلى ذلك فيجوز لكل عضو مجلس شورى أن يرفع باقتراحه للمجلس أو للجنة المُختصة بما يراه من اقتراح أو تعديل، يرفع ذلك للمجلس، ومصدر الاقتراح إما أن يكون من العضو أو من مواطن.

إنه باستطلاع الواقع العملي، نجد عدة تجارب واقعية لمشروعات أنظمة كان مصدرها المواطنون، ومن ذلك ما يرفعونه للمقام السامي من اقتراحات، يُحيلها المقام للجهة المعنية، التي بدورها تدرسه مع اقتراح التشريع الذي يحتاج، وتُعقد له الاجتماعات، فيصير تشريعاً، وقد مرّ معي عملياً مثل ذلك.

ومن هنا فإن التوصية للجميع، وبالأخص من لديه أفكار، أن يرفع بشأنها إلى المقام السامي أو للشورى، مساهمةً من الجميع في بناء وطننا الغالي، وإن لم يرَ النور منها إلا البعض، فهذا هو المطلب.

لقد أتاحتْ الأنظمة أيضاً لبعض الجهات المُشاركة التشريعية، من ذلك: الهيئة السعودية للمُحامين، بحسب المادة (الثانية) من تنظيمها، إذ تنص على أن للهيئة التقدم إلى الجهات المُختصة بما تراه من مُقترحات تتعلق بالمهنة، والأمر نفسه في إتاحة المُشاركة التشريعية لهيئة المحاسبين، بحسب نظام المُحاسبين القانونيين، وكذلك للجمعية السعودية للمُراجعين الداخليين.

ومن هنا فالتوصية: حث مُنظمات المجتمع المدني على المُشاركة الفاعلة في التطوير والاقتراح التشريعي المُلائم.

6-سمة قياس الأثر الاقتصادي والاجتماعي لكل تشريع:

وهو أمر إلزامي على الجهة بحسب قرار مجلس الوزراء رقم (713)، السابق الإشارة إليه.

مع الإشارة إلى أن قياس الجانب الوظيفي والاقتصادي، قد يكون سهلاً مُمكناً، وتقوم به مراكز دعم القرار، والمراكز البحثية، ومجالس الغرف التجارية، إلا أنني أظن أن قياس الآثار الاجتماعية قد يكون أصعب، مع ملاحظة أنه في التطبيق العملي فإن من يتصدى له هي الجهة نفسها، وهنا قد يحصل تعارض في وجهات النظر والرؤى والمصالح، مما يُعد خللاً وربما صعوبة في أداء القياس الأمثل، إذ الخشية أن تقيسه الجهة بما تتمنى الوصول له.

والتوصية: أهمية إجراء الدراسات المُتعلقة بقياس الكفاءة الاقتصادية والاجتماعية للأنظمة، ومراجعة التطبيق بين الفينة والأخرى، في سبيل تطوير دائم ومعالجة جميع عوائق التطبيق، وكذلك: الحاجة إلى الاستعانة بجهات مُستقلة تساعد الجهة مُتخذة القرار في قياس الآثار الاقتصادية والاجتماعية لكل تشريع، وتعميق الاستفادة من مؤسسات المجتمع المدني في ذلك.

ونُشير إلى أن لدى الدولة حالياً عدة مراكز للقياس، منها:

أ‌-المركز الوطني لقياس أداء الأجهزة العامة (أداء)، والذي أُنشئ عام 1437هـ.

ب‌-مركز الدراسات والبحوث القانونية، التابع لهيئة الخبراء، والذي أُنشئ عام 1438هـ.

7-سمة استمرار التطوير في مواجهة التحديات:

يواجه دورة التشريع باستمرار العديد من التحديات، تحرص المملكة على تفاديها ما أمكن، ومنها:

أ‌-الاستعانة بالاستشارات الأجنبية:

ما زالتْ العديد من الجهات تستعين بمكاتب الاستشارات الأجنبية، في سبيل الاستفادة من التجارب الدولية، والنهوض والتطوير، إلا أن ذلك لا يخلو من تحديات، منها أهمية مُراعاة البيئة المحلية والعرف الاقتصادي والمجتمعي، وهو سمة كل مجتمع، الأمر الذي يُحتم الاشتراط على الشركات الأجنبية الاستعانة بالشريك المحلي، لإتقان الخبرة وامتزاجها، وربطها مع الواقع والمناخ المحلي والداخلي، في سبيل استمرارية التمازج بين التطوير والاستقرار.

وأُشير هنا إلى أن مكاتب مُحاماتنا، تُركز على المُحاماة والترافع والقضايا، وجهدها مشكور، إلا أن هناك حاجة في المملكة لمراكز الاستشارات القانونية والبحثية، للمُساهمة في إعداد التشريعات وصياغتها، وهو محل توصية مني هنا.

ب‌-أهمية مُراقبة تطبيق الأنظمة، وفهمها، وإتقان الأداء:

إذ إن من أهم التحديات التي تواجه الأنظمة، هو حسن تطبيقها، وفهمها، ووعي المستفيدين لها، ورضاهم وقناعتهم بها، في سبيل بيئة تشريعية تتحرك على الأرض، يعمل الجميع بها، إرضاءً لله سبحانه، ثم لتطلعات ولاة أمرنا -حفظهم الله-، وما يرنو إليه المواطن من حياة كريمة، في ظل هذا البلد بمسيرته البنّاءة الكريمة.

خلاصة الورقة:

أن المملكة قطعتْ شوطاً مُباركاً ملحوظاً في موضوع تحسين البيئة التشريعية وتطويرها وشموليتها، بما يتلاءم مع مكانتها إسلامياً ودولياً، وبما يستحقه جميع من يعيش على ترابها.

** **

عاصم العيسى - محامي ومُحكم - المُستشار السابق في هيئة الخبراء بمجلس الوزراء

@AsemAlessa